Систематической реформе государственных учреждений Пётр не мог в эти годы уделить ни минуты внимания, так как приготовление средств борьбы занимало все его время и требовало его присутствия во всех концах государства. В старую столицу Пётр стал приезжать только на святки; здесь возобновлялась обычная разгульная жизнь, но вместе с тем обсуждались и решались наиболее неотложные государственные дела. Полтавская победа дала Петру впервые после нарвского поражения возможность вздохнуть свободно. Необходимость разобраться в массе отдельных распоряжений первых годов войны становилась все настоятельнее; и платёжные средства населения, и ресурсы казны сильно оскудели, а впереди предвиделось дальнейшее увеличение военных расходов. Из этого положения Пётр нашёл привычный уже для него исход: если средств не хватало на все, они должны были быть употреблены на самое главное, то есть на военное дело. Следуя этому правилу, Пётр и раньше упрощал финансовое управление страною, передавая сборы с отдельных местностей прямо в руки генералов, на их расходы, и минуя центральные учреждения, куда деньги должны были поступать по старому порядку. Всего удобнее было применить этот способ в новозавоеванной стране — в Ингерманландии, отданной в «губернацию» Меншикову. Тот же способ был распространён на Киев и Смоленск — для приведения их в оборонительное положение против нашествия Карла XII, на Казань — для усмирения волнений, на Воронеж и Азов — для постройки флота. Пётр только суммирует эти частичные распоряжения, когда приказывает (18 декабря 1707 г.) «росписать города частьми, кроме тех, которые в 100 в. от Москвы, — к Киеву, Смоленску, Азову, Казани, Архангельскому».
После полтавской победы эта неясная мысль о новом административно-финансовом устройстве России получила дальнейшее развитие. Приписка городов к центральным пунктам для взимания с них всяких сборов предполагала предварительное выяснение, кто и что должен платить в каждом городе. Для приведения в известность плательщиков назначена была повсеместная перепись; для приведения в известность платежей велено было собрать сведения из прежних финансовых учреждений. Результаты этих предварительных работ обнаружили, что государство переживает серьезный кризис. Перепись 1710 г. показала, что, вследствие беспрерывных наборов и побегов от податей, платежное население государства сильно уменьшилось: вместо 791 тыс. дворов, числившихся по переписи 1678 г., новая перепись насчитала только 637 тыс; на всем севере России, несшем до Петра главную часть финансовой тягости, убыль достигала даже 40 процентов. Ввиду такого неожиданного факта правительство решило игнорировать цифры новой переписи, за исключением мест, где они показывали прибыль населения (например, в Сибири); по всем остальным местностям решено было взимать подати сообразно со старыми, фиктивными цифрами плательщиков. И при этом условии, однако, оказывалось, что платежи не покрывают расходов: первых было 3134 тыс., последних — 3834 тыс. руб. Около 200 тыс. могло быть покрыто из соляного дохода; остальные полмиллиона составляли постоянный дефицит. Во время рождественских съездов генералов Петра в 1709 и 1710 г. города России были окончательно распределены между 8 губернаторами; каждый в своей «губернии» собирал все подати и направлял их прежде всего на содержание армии, флота, артиллерии и дипломатии. Эти «четыре места» поглощали весь констатированный доход государства; как будут покрывать губернии другие расходы, и прежде всего свои, местные — этот вопрос оставался открытым. Дефицит был устранен просто сокращением на соответственную сумму государственных расходов. Так как содержание армии было главной целью при введении губерний, то дальнейший шаг этого нового устройства состоял в том, что на каждую губернию возложено было содержание определенных полков. Для постоянных сношений с ними губернии назначили к полкам своих «комиссаров». Самым существенным недостатком такого устройства, введенного в действие с 1712 г., было то, что оно фактически упраздняло старые центральные учреждения, но не заменяло их никакими другими. Губернии непосредственно сносились с армией и с высшими военными учреждениями, но над ними не было никакого высшего присутственного места, которое бы могло контролировать и соглашать их функционирование. Потребность в таком центральном учреждении почувствовалась уже в 1711 г., когда Петр должен был покинуть Россию для прутского похода. «Для отлучек своих» Петр создал сенат. Губернии должны были назначить в сенат своих комиссаров, «для спроса и принимания указов». Но все это не определяло с точностью взаимного отношения сената и губерний. Все попытки сената организовать над губерниями такой же контроль, какой над приказами имела учрежденная в 1701 г. «Ближняя канцелярия», кончились совершенной неудачей. Безответственность губернаторов являлась необходимым последствием того, что правительство само постоянно нарушало установленные в 1710–1712 гг. порядки губернского хозяйства, брало у губернатора деньги не на те цели, на которые он должен был платить их по бюджету, свободно распоряжалось наличными губернскими суммами и требовало от губернаторов все новых и новых «приборов», то есть увеличения дохода, хотя бы ценой угнетения населения. Основная причина всех этих нарушений заведенного порядка была та, что бюджет 1710 г. фиксировал цифры необходимых расходов, в действительности же они продолжали расти и не умещались более в рамках бюджета. Рост армии теперь, правда, несколько приостановился; зато быстро увеличивались расходы на балтийский флот, на постройки в новой столице (куда правительство в 1714 г. окончательно перенесло свою резиденцию), на оборону южной границы. Приходилось опять изыскивать новые, сверхбюджетные ресурсы. Назначать новые прямые налоги было почти бесполезно, так как и старые платились все хуже и хуже по мере обеднения населения. Перечеканка монеты, казенные монополии также не могли дать больше того, что уже дали. На смену губернской системе возникает сам собою вопрос о восстановлении центральных учреждений; хаос старых и новых налогов, «окладных», «повсегодных» и «запросных», вызывает необходимость консолидации прямой подати; безуспешное взыскание налогов по фиктивным цифрам 1678 г. приводит к вопросу о новой переписи и об изменении податной единицы; наконец, злоупотребление системой казённых монополий выдвигает вопрос о пользе для государства свободной торговли и промышленности. Реформа вступает в свой третий, и последний, фазис: до 1710 г. она сводилась к накоплению случайных распоряжений, продиктованных потребностью минуты; в 1708–1712 гг. были сделаны попытки привести эти распоряжения в некоторую чисто внешнюю, механическую связь; теперь возникает сознательное, систематическое стремление воздвигнуть на теоретических основаниях вполне новую государственную постройку. Вопрос, в какой степени сам Пётр лично участвовал в реформах последнего периода, остаётся до сих пор ещё спорным. Архивное изучение истории Петра обнаружило в последнее время целую массу «доношений» и проектов, в которых обсуждалось почти все содержание правительственных мероприятий Петра. В этих докладах, представленных русскими и особенно иностранными советниками Петра добровольно или по прямому вызову правительства, положение дел в государстве и важнейшие меры, необходимые для его улучшения, рассмотрены очень обстоятельно, хотя и не всегда на основании достаточного знакомства с условиями русской действительности. Пётр сам читал многие из этих проектов и брал из них все то, что прямо отвечало интересовавшим его в данную минуту вопросам — особенно вопросу об увеличении государственных доходов и о разработке природных богатств России. Для решения более сложных государственных задач, например, о торговой политике, финансовой и административной реформе, Пётр не обладал необходимой подготовкой; его участие ограничивалось здесь постановкой вопроса, большею частью на основании словесных советов кого-либо из окружающих, и выработкой окончательной редакции закона; вся промежуточная работа — собирание материалов, разработка их и проектирование соответствующих мер — возлагалась на более сведущих лиц. В частности, по отношению к торговой политике Пётр сам «не раз жаловался, что из всех государственных дел для него ничего нет труднее коммерции и что он никогда не мог составить себе ясного понятия об этом деле во всей его связи» (Фокеродт). Однако государственная необходимость заставила его изменить прежнее направление русской торговой политики — и важную роль при этом сыграли советы знающих людей. Уже в 1711–1713 гг. правительству был представлен ряд проектов, в которых доказывалось, что монополизация торговли и промышленности в руках казны вредит, в конце концов, самому фиску и что единственный способ увеличить казённые доходы от торговли — восстановление свободы торгово-промышленной деятельности. Около 1715 г. содержание проектов становится шире; в обсуждении вопросов принимают участие иностранцы, словесно и письменно внушающие царю и правительству идеи европейского меркантилизма — о необходимости для страны выгодного торгового баланса и о способе достигнуть его систематическим покровительством национальной промышленности и торговле путём открытия фабрик и заводов, заключения торговых договоров и учреждения тортовых консульств за границей.
Раз усвоив эту точку зрения, Пётр со своей обычной энергией проводит её во множестве отдельных распоряжений. Он создаёт новый торговый порт (Петербург) и насильственно переводит туда торговлю из старого (Архангельск), начинает строить первые искусственные водяные пути сообщения, чтобы связать Петербург с Центральной Россией, усиленно заботится о расширении активной торговли с Востоком (после того как на Западе его попытки в этом направлении оказались малоуспешными), даёт привилегии устроителям новых заводов, выписывает из-за границы мастеров, лучшие орудия, лучшие породы скота и т. д. Менее внимательно он относится к идее финансовой реформы. Хотя и в этом отношении сама жизнь показывает неудовлетворительность действовавшей практики, а ряд представленных правительству проектов обсуждает разные возможные реформы, тем не менее Пётр интересуется здесь лишь вопросом о том, как разложить на население содержание новой, постоянной армии. Уже при учреждении губерний, ожидая после полтавской победы скорого мира, Пётр предполагал распределить полки между губерниями по образцу шведской системы. Эта мысль снова всплывает в 1715 г.; Пётр приказывает сенату рассчитать, во что обойдётся содержание солдата и офицера, предоставляя самому сенату решить, должен ли быть покрыт этот расход с помощью подворного налога, как было раньше, или с помощью подушного, как советовали разные «доносители». Техническая сторона будущей податной реформы разрабатывается правительством Петра, а затем он со всей энергией настаивает на скорейшем окончании необходимой для реформы подушной переписи и на возможно скорой реализации нового налога. Действительно, подушная подать увеличивает цифру прямых налогов с 1,8 до 4,6 миллионов, составляя более половины бюджетного прихода (8,5 миллиона). Вопрос об административной реформе интересует Петра ещё меньше: здесь и сама мысль, и разработка её, и приведение в исполнение принадлежит советникам-иностранцам (особенно Генриху Фику), предложившим Петру восполнить недостаток центральных учреждений в России посредством введения шведских коллегий.
На вопрос, что преимущественно интересовало Петра в его реформационной деятельности, уже Фокеродт дал ответ весьма близкий к истине: «он особенно и со всей ревностью старался улучшить свои военные силы». Действительно, в своём письме к сыну Пётр подчёркивает мысль, что воинским делом «мы от тьмы к свету вышли, и (нас), которых не знали в свете, ныне почитают». «Войны, занимавшие Петра всю жизнь, — продолжает Фокеродт, — и заключаемые по поводу этих войн договоры с иностранными державами заставляли его обращать внимание также и на иностранные дела, хотя он полагался тут большею частью на своих министров и любимцев… Самым его любимым и приятным занятием было кораблестроение и другие дела, относящиеся к мореходству. Оно развлекало его каждый день, и ему должны были уступать даже самые важные государственные дела… О внутренних улучшениях в государстве — о судопроизводстве, хозяйстве, доходах и торговле — он мало или вовсе не заботился в первые тридцать лет своего царствования и бывал доволен, если только его адмиралтейство и войско достаточным образом снабжались деньгами, дровами, рекрутами, матросами, провиантом и амуницией».
Тотчас после полтавской победы поднялся престиж России за границей. Из Полтавы Пётр идёт прямо на свидание с польским и прусским королями; в середине декабря 1709 г. он возвращается в Москву, но в середине февраля 1710 г. снова её покидает. Половину лета, до взятия Выборга, он проводит на взморье, остальную часть года — в Петербурге, занимаясь его обстройкой и брачными союзами племянницы Анны Иоанновны с герцогом Курляндским и сына Алексея с принцессой Вольфенбюттельской. 17 января 1711 г. Пётр выехал из Петербурга в прутский поход, затем прямо проехал в Карлсбад, для леченья водами, и в Торгау, для присутствия при браке царевича Алексея. В Петербург он вернулся лишь к новому году. В июне 1712 г. Пётр опять покидает Петербург почти на год; он едет к русским войскам в Померанию, в октябре лечится в Карлсбаде и Теплице, в ноябре, побывав в Дрездене и Берлине, возвращается к войскам в Мекленбург, в начале следующего 1713 г. посещает Гамбург и Рендсбург, проезжает в феврале через Ганновер и Вольфенбюттель в Берлин, для свидания с новым королём Фридрихом-Вильгельмом, потом возвращается в С.-Петербург. Через месяц он уже в Финляндском походе и, вернувшись в середине августа, продолжает до конца ноября предпринимать морские поездки. В середине января 1714 г. Пётр на месяц уезжает в Ревель и Ригу; 9 мая он опять отправляется к флоту, одерживает с ним победу при Гангуте и возвращается в Петербург 9 сентября. В 1715 г. с начала июля до конца августа Пётр находится с флотом на Балтийском море. В начале 1716 г. Пётр покидает Россию почти на два года; 24 января он уезжает в Данциг, на свадьбу племянницы Екатерины Ивановны с герцогом Мекленбургским; оттуда через Штеттин едет в Пирмонт для леченья; в июне отправляется в Росток к галерной эскадре, с которою в июле появляется у Копенгагена; в октябре Пётр едет в Мекленбург, оттуда в Гавельсберг, для свидания с прусским королём, в ноябре — в Гамбург, в декабре — в Амстердам, в конце марта следующего 1717 г. — во Францию. В июне мы видим его в Спа, на водах, в середине июля — в Амстердаме, в сентябре — в Берлине и Данциге; 10 октября он возвращается в Петербург. Следующие два месяца Пётр ведёт довольно регулярную жизнь, посвящая утро работам в адмиралтействе и разъезжая затем по петербургским постройкам. 15 декабря он едет в Москву, дожидается там привоза сына Алексея из-за границы и 18 марта 1718 г. выезжает обратно в Петербург. 30 июня хоронили, в присутствии Петра, Алексея Петровича; в первых числах июля Пётр выехал уже к флоту и после демонстрации у Аландских островов, где велись мирные переговоры, возвратился 3 сентября в Петербург, после чего ещё трижды ездил на взморье и раз в Шлиссельбург. В следующем 1719 г. Пётр выехал 19 января на Олонецкие воды, откуда вернулся 3 марта. 1 мая он вышел в море и в Петербург вернулся только 30 августа. В 1720 г. Пётр пробыл март месяц на Олонецких водах и на заводах; с 20 июля до 4 августа плавал к финляндским берегам. В 1721 г. он совершил поездку морем в Ригу и Ревель (11 марта — 19 июня). В сентябре и октябре Пётр праздновал Ништадтский мир в С.-Петербурге, в декабре — в Москве. В 1722 г. 15 мая Пётр выехал из Москвы в Нижний Новгород, Казань и Астрахань; 18 июля он отправился из Астрахани в Персидский поход (до Дербента), из которого вернулся в Москву только 11 декабря. Возвратившись в С.-Петербург 3 марта 1723 г., Пётр уже 30 марта выехал на новую финляндскую границу; в мае и июне он занимался снаряжением флота и затем на месяц отправился в Ревель и Рогервик, где строил новую гавань.
В 1724 г. Пётр сильно страдал от нездоровья, но оно не заставило его отказаться от привычек кочевой жизни, что и ускорило его кончину. В феврале он едет в третий раз на Олонецкие воды; в конце марта отправляется в Москву для коронования императрицы, оттуда совершает поездку на Миллеровы воды и 16 июня выезжает в С.-Петербург; осенью ездит в Шлиссельбург, на Ладожский канал и Олонецкие заводы, затем в Новгород и в Старую Руссу для осмотра соляных заводов; только когда осенняя погода решительно мешает плавать по Ильменю, Пётр возвращается (27 октября) в С.-Петербург. 28 октября он едет с обеда у Ягужинского на пожар, случившийся на Васильевском острове; 29-го отправляется водой в Сестербек и, встретив по дороге севшую на мель шлюпку, по пояс в воде помогает снимать с неё солдат. Лихорадка и жар мешают ему ехать дальше; он ночует на месте и 2 ноября возвращается в С.-Петербург. 5-го он сам себя приглашает на свадьбу немецкого булочника, 16-го казнит Монса, 24-го празднует обручение дочери Анны с герцогом Голштинским. Увеселения возобновляются по поводу выбора нового князя-папы 3-го и 4 января 1725 г. Суетливая жизнь идёт своим чередом до конца января, когда наконец приходится прибегнуть к врачам, которых Пётр до того времени не хотел слушать. Но время оказывается пропущенным и болезнь — неисцелимой; 22 января воздвигают алтарь возле комнаты больного и причащают его, 26-го «для здравия» его выпускают из тюрем колодников, а 28 января, в четверть шестого утра, Пётр умирает, не успев распорядиться судьбой государства.
Простой перечень всех передвижений Петра за последние 15 лет его жизни даёт уже прочувствовать, как распределялось время Петра и его внимание между занятиями разного рода. После флота, армии и иностранной политики наибольшую часть своей энергии и своих забот Пётр посвящал Петербургу. Петербург — личное дело Петра, осуществлённое им вопреки препятствиям природы и сопротивлению окружающих. С природой боролись и гибли в этой борьбе десятки тысяч русских рабочих, вызванных на пустынную, заселённую инородцами окраину; с сопротивлением окружающих справился сам Пётр приказаниями и угрозами. Суждения современников Петра об этой его затее можно прочесть у Фокеродта.