М. А. Иванова
Правовые акты органов управления
Введение
Правовые акты имеют длительную историю, без них невозможна государственная деятельность и это, конечно, связано с разработкой и юридическим закреплением правил их формирования, понятия и признаков. Исследование проблем правовых актов охватывает целый комплекс вопросов: требования к акту при разработке проекта; придание акту четко определенных юридических свойств; определение места акта в российской правовой системе; виды нормативных правовых актов и их формы, принятые в законодательстве и на практике. Нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права. Исследовалась их природа, признаки и свойства. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов – их иерархичность, системность. Эти свойства изучались и в советском, и в современном российском правоведении. Разработана теория указного права, выявлена закономерность, согласно которой указы стремятся регулировать отношения и решать вопросы, не отнесенные к их компетенции, подменять не только постановления, но и законы. Отдельные виды законов пока не становились предметом исследования. Например, законы Российской Федерации – практически не разработанное явление. Кодексы, хотя и являются важнейшим элементом законодательства, чаще рассматриваются в связи с систематизацией, точнее, как ее результат. Недостаточно изучена система подзаконных актов: имеются лишь отдельные работы. Актуальность темы данной дипломной работы заключается в том, что правовые акты занимают в массиве документов особое место. Для правового акта как разновидности документа характерны, прежде всего, такие общие свойства, как документальное фиксирование информации, официально признанное закрепление и выражение ее в документах строго определенных форм. Вместе с тем правовой акт обладает специфическими признаками, выделяющими его среди других документов. К числу таких признаков можно отнести, прежде всего, круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий. Правовой акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Для исполнительной власти правотворчество играет первостепенную роль, так как издание нормативных актов – значимая правовая форма исполнительно распорядительной деятельности.
Целью настоящего учебного пособия является комплексный анализ правового регулирования процесса подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов управления.
1 Природа правовых актов
1.1 Понятие правового акта
В юридической литературе дано много содержательных и полезных характеристик правовых актов. Как отмечают Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, нередко их отождествляют с понятием «нормативные акты», хотя к таковым не относят индивидуальные, информационные и иные акты.1Главное в них – выражение государственного веления и закрепление решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний.
Правовые акты занимают в массиве документов особое место. Отметим, прежде всего, их публичное, официальное обозначение в Конституции РФ. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 – «нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 – «акты».2 Помимо этого в Конституции РФ многократно упоминаются федеральные конституционные и иные законы, указы и нормативные акты Президента, договоры, постановления и распоряжения. По мнению Н.И. Глазуновой, если признать правовые нормы своего рода первичными жизнеспособными клетками всего правового организма, то правовые акты представляют собой первичное звено правовой системы, поскольку они состоят из правовых норм и формируют своими группами правовые подсистемы: институты, подотрасли, отрасли, разделы. 3
Понятие акта как правового акта является здесь родовым понятием. Оно включает в себя такую разновидность, как нормативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и отменяющие правовые нормы. Все названные выше акты – законы, указы и др. – являются видами правовых актов, в которых выражено общее и особенное.
Для правового акта как разновидности документа характерны, прежде всего, такие общие свойства, как документальное фиксирование информации, официально признанное закрепление и выражение ее в документах строго определенных форм. Вместе с тем правовой акт обладает специфическими признаками, выделяющими его среди других документов. К числу таких признаков можно отнести, прежде всего, круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий. Правовой акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений.
Гарантией акта является обеспечение его юридической силой, понимаемой в смысле общеобязательности в соотношениях с другими актами и непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.
Как определяет Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевская правовой акт – это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.4 Легальное определение правового акта на федеральном уровне пока не существует. Однако вот уже несколько лет в повестке дня Государственной Думы стоит проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Как пишет Е.А. Лукьянова: «Речь идет о том самом «законе о законах», который был и остается научной мечтой многих отечественных правоведов не только последних десятилетий, но, пожалуй, всего двадцатого столетия».5 Необходимость принятия данного закона обусловлена тем, что на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлено определение правового акта, нормативного правового акта, иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. 12 мая 2004 г. Постановлением государственной Думы № 491- IV ГД данный проект был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения.6 Однако на региональном уровне приняты и действуют такие законы. Так, 27 февраля 2002 г. был принят Закон Оренбургской области «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области», в котором дается определение правового акта: «Правовой акт – официальный письменный документ, содержащий правовые нормы или индивидуальные предписания, принятый в установленной форме правотворческим органом в пределах его компетенции».7
1.2 Признаки правового акта
Правовым актам присущи определенные устойчивые признаки. В юридической литературе выделяют следующие признаки правового акта:
а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Данная форма предполагает: структуризацию текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т.п.); формулирование правил поведения длительного или разового характера; нормативный язык; использование специфически юридических понятий и терминов; соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;
б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации либо государства. Управомоченность названных субъектов принимать правовые акты предопределяется конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним закреплены. Нередко же на практике государственные органы произвольно избирают форму правового акта и нарушают тем самым законность;
в) издание правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации. Министерство, администрация области, городское собрание представителей и иные органы государственной власти и местного самоуправления с помощью правовых актов осуществляют закрепленную за ними компетенцию, действуют в рамках предметов ведения и полномочий. Хозяйствующие субъекты – предприятия, учреждения, организации принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них. Поэтому строгое соответствие правового акта характеру и объему компетенции органа государства, местного самоуправления, правосубъектности предприятия и учреждения является важнейшим критерием его законности, содержательности и обоснованности;
г) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если акт издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения;
д) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов – путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;
е) правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, которым он адресован, с ним они должны сообразовывать свои акты и юридические действия. Игнорирование правовых актов, их нарушение, воспрепятствование реализации актов являются нарушениями законности и. недопустимы. Они влекут различные способы восстановления баланса актов, их юридической силы и авторитета, с одной стороны, применение мер дисциплинарной, административной, гражданскоправовой, уголовной ответственности к виновным лицам – с другой;
ж) правовой акт есть звено в реальной правовой цепи – правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния. Это – циклически возобновляемая правовая цепь, и правовой акт служит ее импульсом, выполняя роль и ее цели, и ее средства. Наиболее же отчетливо его предназначение выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает как его конечный продукт. Действие, применение, исполнение правового акта служат его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности.
1.3 Содержание и структура правового акта
Содержание акта – это точное юридическое формулирование его главной цели и серии обусловленных ею задач, выбор и установление наиболее эффективных правовых средств и, прежде всего норм, определение субъектов, т.е. юридических и физических лиц, наделяемых правами и обязанностями, это расчет требуемых и возможных ресурсов (материальных, денежных, людских) для реализации акта, временные и пространственные характеристики действия акта, место акта среди других правовых актов и их соотношение.8
Практика свидетельствует о немалых трудностях в выборе предмета правового акта. То его темой становятся вопросы, не относящиеся к данному жанру акта, то вопросы, выходящие за пределы компетенции издающего органа, то явления, плохо познанные и невнятно структурированные. Поэтому, при подготовке проекта правового акта следует использовать следующие правила. Первое – строго соблюдать компетенцию органа или должностного лица, правомочного принимать соответствующий правовой акт. Второе – принимать акт тогда, когда его появление прямо предусмотрено конституцией, законом или другим актом более высокой юридической силы. Третье – определять тему акта в соответствии с объемом и характером регулируемых им отношений. Четвертое – четко формулировать название акта и адекватное ему содержание.
Важнейшее значение имеет выработка и формулирование правовых норм как первичных правил поведения. Существует общее и наиболее известное их деление на императивные, управомочивающие и диспозитивные нормы. Вместе с тем можно провести и более конкретную классификацию норм с учетом характера и объема их регулирующего воздействия: а) нормы-определения (дефиниции), б) нормы-принципы, в) нормы-цели, г) нормы-режимы, д) нормы – конкретно предписывающие, е) нормы-запреты, ж) нормы-стимулы, з) нормысанкции, и) нормативно-технические требования.
Понятно, что только правильный выбор «наборов» норм позволяет придать акту свойства эффективного правового решения. Лишь тогда побуждаемые им юридические действия приведут к нужным результатам. И, напротив, увлечение одним видом норм, к тому же неудачное их формулирование снижает эффективность акта. Возникает неясность, кто и что может или должен делать, что нельзя делать. Расплывчатые и декларативные положения – беда многих правовых актов.9
Полезно обеспечивать связь норм разных правовых актов, имея в виду нормы-приоритеты, нормы-доминанты (в случае коллизии), нормы конкретизирующие, нормы производно-отсылочные, нормы смежные, но не дублирующие, каковы, например, нормы ст. 87 ГК РФ10 и ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях».11
Необходимо тщательно учитывать влияние на комбинации, «наборы» норм характера решаемой задачи, а также намеченных и достигаемых правовых состояний. Да и акты неодинаковы по своим нормам. К примеру, именно в законах преимущественно содержатся нормы-дефиниции, цели, принципы, компетенционные нормы. В разных подзаконных актах пропорция норм тоже неодинакова. А в локальных актах, в распоряжениях должностных лиц больше конкретных заданий, поручений, предписаний.
Сказанное позволяет лучше понять и освоить возможность установления разных правовых режимов.12 Одно дело – вводить механизм правовой саморегуляции для хозяйствующих субъектов, механизм гарантий для самостоятельной деятельности физических и юридических лиц. Другое дело – механизм государственного управления, прямого или косвенного. Еще вариант – режимы регулирования. Наконец, упомянем о способах правовых ограничений.
Понятно, что любое правовое содержание не может быть аморфным, неопределенным и расплывчатым. Напомним, что выше говорилось о таком свойстве права, как формальная определенность. Поэтому, важное значение, приобретает структура правовых актов, которая позволяет оформить правовой массив и придать ему ту форму, которая наилучшим образом отвечает правовому содержанию акта.
Структура правовых актов должна определяться с учетом ряда факторов.